Haïti, les collectivités territoriales et l’épreuve de la Covid-19 : le dévoilement d’une existence fantôme

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Introduction

S’il est vrai que l’homme est un être biologique, son critère de distinction avec les autres espèces biologiques reste le critère social ; en ce sens que l’homme, pour préserver et reproduire son corps entre en contact avec lui-même et avec la nature ; c’est ainsi qu’il a produit l’état social, et se produit lui-même comme être social. Il en ressort là un enseignement : toute affection de l’état biologique de l’homme devient, du même coup, celle de l’état social et de son organisation. La Covid-19[1], comme affection du corps, ne se pose pas comme une simple crise sanitaire mais, désormais, comme celle de la société, de l’État et de ses institutions.

Partant de l’État, il se réfère à une forme institutionnelle de nature spécifiquement politique ; mais, comme déterminant social, elle exerce des fonctions sociales diverses telles l’économie, la politique, la culture, la religion, la santé, la sécurité nationale, etc. Désormais, l’équation est balancée comme telle : les fonctions sociales sont réparties à travers les institutions, et ces dernières sont aménagées d’une façon telle qu’elles correspondent à un mode de gestion déterminé de l’État. Et, une situation de crise reste toujours une occasion d’éprouver ce mode de gestion (ou d’organisation). La crise de Covid-19 est, de toute évidence, une épreuve imposée au mode de gestion ou d’organisation de l’État en Haïti admis constitutionnellement qui est la décentralisation territoriale, qui suppose l’existence de collectivités territoriales autonomes auxquelles est réservé l’exercice de certaines fonctions (compétences) sociales de l’État.

En guise de préoccupation, l’on s’accroche à examiner : la mesure de l’épreuve imposée aux collectivités territoriales par la Covid-19, les responsabilités assumées et assurées par les collectivités territoriales en référence à leurs fonctions sociales, la réponse des collectivités territoriales considérée du point de vue de la formation sociale haïtienne.

I. Problématisation de l’action publique locale : les collectivités territoriales et la réponse anti Covid-19

Une problématisation de l’action publique locale met en cause l’action publique en général ; étant entendu que dans un État à prétention décentralisatrice, l’action publique s’exerce dans le cadre d’une cohabitation entre une administration centrale et une administration locale, avec droit de tutelle de celle-là sur celle-ci. La responsabilisation de chaque niveau d’administration dépend des fonctions sociales qui lui sont réservées. Ici, la nature des questions sociales soulevées par la Covid-19 fera la part des responsabilités locales et centrales.

1.1 Covid-19 : une question sociale de santé publique

La Covid-19 comme affection biologique atteint directement le corps de l’homme ; et c’est là, un problème de santé ; et puisqu’elle est d’une ampleur telle qu’elle menace la santé de toute une population, c’est carrément un problème de santé publique. Il se pose en priorité, dans l’examen de ce contexte critique, la question sociale de santé qui, considérée dans sa spécificité juridique, focalise l’attention sur le droit à la santé, reconnu par la constitution haïtienne en vigueur. Ce droit s’accorde bien à un sujet, la population ; et à certaines exigences de matérialisation comme : la disponibilité des infrastructures et des services de santé, l’accès aux services et soins de santé, la qualité des services de santé, et tout le reste. Mais alors, qui en a la responsabilité d’assurer les conditions de garantie et de protection ?

La question sociale de santé et, par incidence, le droit à la santé ne responsabilisent pas les collectivités territoriales, ou encore mieux l’administration publique locale ; cette question engage l’administration publique centrale de l’État en Haïti. Toutefois, ne faut-il pas écarter catégoriquement les possibilités d’une prise en charge locale des mesures arrêtées par l’exécutif, le pouvoir local étant un pouvoir sous tutelle et de proximité.

1.1.1 Le pouvoir central et les mesures de prévention à la Covid-19

À entendre les interventions et discours publics et officiels, le pouvoir central, particulièrement l’Exécutif, est le premier à se plaindre de la précarité des services de santé et des infrastructures disponibles ; ainsi mise-t-il sur la prévention comme c’est le cas dans le monde. À ce propos, dès le 19 mars 2020, un ensemble de mesures[2] est arrêté pour empêcher la propagation du virus dans le pays. Ces mesures concernent la fermeture des voies aériennes et maritimes à la circulation, la fermeture des écoles et universités, des lieux de culte ; exigences de port de masque obligatoire, de confinement ; restrictions de tout rassemblement public ; imposition de la distanciation physique et sociale. Des mesures qui, certainement, contrastent avec les habitudes sociales quotidiennes qui nous font agir par réflexe conditionné d’une situation à une autre.

En pareille circonstance, l’application de ces mesures ne se fera pas sans difficulté ; et là, la responsabilisation de l’administration des collectivités territoriales comme pouvoir de proximité est cruciale dans leur implémentation, dans la mesure qu’elles sont dépourvues de ressources humaines, financières et matérielles nécessaires à une appropriation locale des mesures arrêtées tenant compte de la réalité concrète et spécifique de chaque collectivité. Toute action publique qui n’engage pas ou qui peine à engager les collectivités territoriales à ce niveau-là est une traduction parfaite de leur existence fantôme.

1.2 La question sociale de gestion publique locale : la responsabilisation à la crise des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales forment le support opérationnel de la décentralisation territoriale ; c’est-à-dire, le siège opérationnel d’un pouvoir local autonome dont l’exercice sous-tend l’existence d’un cadre institutionnel avec un contenu fonctionnel bien déterminé. La responsabilisation de ce pouvoir local dans la réponse anti Covid-19 fera entrer en jeu les paramètres que voici : L’institutionnalisation des fonctions sociales des collectivités territoriales, les exigences de la crise du point de vue des fonctions sociales en question.

Les collectivités territoriales s’associent à une fonction sociale essentielle, celle d’administration et de prise de décision. Elles siègent une administration de proximité conçue en vue d’un meilleur atterrissage, d’une meilleure efficacité de l’action publique en milieu local. Cela laisse croire que les collectivités disposent d’un appareillage institutionnel, avec les ressources appropriées. À ce propos, presqu’aucune appropriation administrative des mesures arrêtées par le pouvoir central n’a été manifestée au niveau des collectivités territoriales, le nombre d’arrêtés municipaux pris par les autorités locales pour l’implémentation de ces mesures est assez insignifiant par rapport au nombre de municipalités ; les quelques communes comme Jacmel (arrêté du 06 avril 2020), Pétion-Ville (arrêté du 13 avril 2020), entre autres, qui ont tenté une prise en charge locale, n’ont eu aucune réussite, vu au fait qu’elles sont privées des ressources nécessaires à leur intention. Des ressources de tous genres (sanitaires, financières, humaines, etc.), comme : Professionnels de santé, tests de dépistage, officiers de la force publique, un plan de sensibilisation systématique et adapté, finance, personnels administratifs locaux compétents, etc. Donc, l’administration locale était presqu’inexistante comme pouvoir de décision, son existence était pratiquement fantômatique.

La mesure de l’action publique locale face aux exigences de la crise nous amène à un examen de l’implémentation et de l’application de ces mesures. À ce propos, la responsabilisation des collectivités territoriales, à travers leur administration, devrait être une évidence ; pourtant, elles n’ont pas su marquer une présence réelle et justifier une existence effective. En guise d’illustration :

a. Les marchés publics continuent à se bonder de monde comme à l’ordinaire. Aucune mesure locale n’a été mise en place pour empêcher ou diminuer l’affluence, pour imposer le respect de la distanciation sociale, pas même à obliger ceux et celles qui fréquentent les marchés au port de masque ; de plus, l’hygiène publique était toujours indésirable.

b. Les championnats de foot-ball ainsi que d’autres activités culturelles, un peu partout, continuent à trainer des foules sans port de masque, et face à tout cela, les autorités locales sombrent dans l’impuissance et l’inactivité. Elles n’ont ni la force à imposer, ni les arguments pour convaincre ou influencer, voire les ressources à mettre en œuvre. La fonction sociale de gestion locale, autonome, est mise à mal. En pareille situation, les collectivités territoriales nous évitent toute illustration sur l’autonomie locale, car elles n’ont pas fait œuvre d’administration. Celle-là étant une fonction accessoire à celle-ci. D’ailleurs, il pourrait bien être question de dépendance.

À côté de leur indigence administrative, ils ont exprimé quelques malaises financiers. Les autorités locales se disent sans ambages être incapables d’une finance locale, or c’est une fonction sociale accessoire à celle d’administration locale autonome. Elles se plaignent à tort et à travers de n’avoir pas les moyens, certains dénoncent tout simplement l’insuffisance de fonds décaissés par l’exécutif en faveur des collectivités territoriales. Cette médiocrité de la finance locale dépend pour, une part, de la capacité des collectivités territoriales à générer, collecter des fonds (taxes et impôts), et tout cela exige des compétences, alors que, pour une autre part, avoir des compétences exige des ressources financières appropriées. C’est donc la situation des collectivités qui n’ont même pas la capacité d’assurer leurs tâches administratives les plus ordinaires et élémentaires. Au mois de juin 2020, quelques autorités locales d’une commune en Haïti (Mairie, CASEC) nous ont avoué avoir une dette de dix (10) mois envers leurs employés. Là, la dépendance financière devient inévitable. Une dépendance déjà constatée par Jean-Rénol Élie depuis 1999, qui a déploré la médiocrité de la finance publique locale, incapable de garantir une fête patronale sans le financement de l’autorité centrale, ou d’autres encore :

Elles ne disposent pas de ressources propres ou ne savent pas (ou ne peuvent pas) s’en procurer. Même pour l’organisation de simples festivités au niveau de leurs communes, les maires doivent solliciter et obtenir un budget circonstanciel du Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales[3].

Jean-Rénol Élie

Cette indigence de l’autonomie administrative, ou encore, de l’action publique locale, est à examiner du point de vue des ressources disponibles. L’enseignement de cette situation est tiré à double conséquence : tout d’abord, les collectivités territoriales n’ont pas les moyens de se procurer les compétences professionnelles, techniques et scientifiques nécessaires à une administration locale efficace ; ensuite, elles sont privées des ressources pour réagir à une situation ordinaire voire à une situation exceptionnelle ou de crise, et dans ce cas précis, à la Covid-19.

La dépendance est aussi politique, la fin des mandats des élus locaux en pleine covid-19 réduit considérablement leur marge de manœuvre face à un exécutif ayant droit de nomination et de révocation sur les autorités locales, désormais.

Entre autres, l’alphabétisation des masses est l’une des fonctions sociales (de service) qui caractérise l’existence des collectivités territoriales en Haïti. Or, ces dernières n’ont pas disposé d’un cadre institutionnel (centres d’alphabétisation) approprié à cet effet. Voilà, un dispositif illustre qui aurait beaucoup aidé à un travail d’éducation et de sensibilisation à la crise. Les collectivités territoriales n’existent pas sur cette fonction sociale, et se privent d’un outil important dans la réponse anti Covid19. Ceci prouve le dénuement institutionnel et la précarité des collectivités territoriales, et en conséquence, l’existence fantôme de la décentralisation territoriale.

Enfin, dans l’action publique anti Covid-19, les collectivités n’ont justifié aucune existence réelle, elles n’ont pas existé comme espace d’administration locale autonome ; et cela, l’on ne va pas jusqu’à contester leur existence, mais c’est une existence fantôme. Se cache-t-il quoi derrière cette existence fantôme ? Voilà, la préoccupation qui fera l’intérêt de la suite du débat, le contenu du dévoilement en perspective.

II. Existence fantôme des collectivités territoriales : le point du dévoilement

La décentralisation est un mode de gestion de l’État dont le critère essentiel est l’existence d’une administration locale autonome au niveau des collectivités territoriales. Cette administration exerce des fonctions sociales, à travers des institutions locales. Il s’agit de dévoiler ce qui se cache derrière cette existence fantôme. Derrière, cette existence fantôme, proposons-nous, il se cache une formation sociale dont les conditions socio-économiques et politiques contrastent à l’existence d’un État décentralisé. En effet, son intelligibilité exige-t-elle une conceptualisation qui intègre l’État, et aussi la formation sociale qui détermine ce type d’État, en ce sens qu’une décentralisation est décentralisation d’un certain (type d’) État, situé et déterminé dans/par une certaine formation sociale[4].

Le point du dévoilement mettra en vue la pertinence des caractéristiques socio-économiques et politiques qui concourent à une caractérisation de l’existence fantôme des collectivités territoriales.

2.1 Formation sociale haïtienne : la question sociale d’économie

La question économique en Haïti est caractérisée par une dépendance économique, la balance commerciale en dit beaucoup, aussi par une inflation intenable qui concourt à une augmentation substantielle du coût de la vie. « L’inflation est passée de 17 % en février 2019 à 23.4 % en mai 2020[5] ».

À tout cela, se joint la dépréciation de la gourde par rapport au dollar qui accentue la détresse économique, l’effondrement du pouvoir d’achat de la population. Il est de toute logique qu’Haïti s’associe à une économie dépendante, en mal de croissance ; et là, un environnement économique tel ne peut que produire un État dépendant, et de toute évidence l’État en Haïti est un État dépendant. Il est insensé de croire qu’il pourrait y avoir en Haïti des collectivités territoriales autonomes, alors que l’État dont elles caractérisent le mode de gestion est un État dépendant.

De plus, à la faveur de l’inflation, le secteur public se met en ébullition, les revendications en ajustement salarial, en avantages sociaux pleuvent (grèves des personnels de santé, des policiers, des juges, des greffiers, des professeurs) ; revendications auxquelles l’État est incapable de répondre. Cela nous renvoie directement à un examen de l’état des finances publiques.

2.2 Formation sociale haïtienne : la question sociale de finances publiques

Les finances publiques haïtiennes se caractérisent par un déséquilibre budgétaire chronique, le déficit budgétaire en est un élément de justification. Le financement de ce déficit par la Banque de la République d’Haïti nous fait une illustration parfaite. Ainsi, lit-on : « de 4.14 milliards de gourdes le 24 juin 2019, le financement monétaire du déficit budgétaire du gouvernement par la Banque de la République d’Haïti (BRH) est passé à 34.037, 02 milliards de gourdes le 30 juin 2020. Il s’agit d’une augmentation de 722% en un an[6] ». L’État souffre d’un défaut d’autonomie financière et budgétaire. Sur ce point de vue, il est à faire remarquer la dépendance financière et budgétaire d’Haïti par rapport à l’étranger ; à preuve le gouvernement avait prévu un financement monétaire de 30 milliards[7] de gourdes avec l’assurance d’obtenir de l’appui budgétaire.

Le déséquilibre est profond. Déjà en juin, les dépenses excèdent le seuil prévu pour tout l’exercice ; ensuite, l’appui budgétaire prévu n’arrive pas. Une finance publique dépendante de la Banque de la République d’Haïti, ou encore de l’appui budgétaire de la Banque Mondiale, du FMI, de la USAID, de l’Union Européenne, etc. La conclusion est qu’un État financièrement dépendant ne peut que générer des collectivités territoriales dépendantes financièrement. Là, une finance locale effective comme un élément essentiel dans la définition de l’autonomie locale est mise à mal. La dépendance financière des collectivités existe, tout d’abord, par rapport à l’État central qui seul décide de la miette à laisser au local, car même s’il est admis que les finances de la République sont décentralisées, il faut garder à l’esprit que les instruments de politiques publiques sont planifiés et décidés d’en haut. Ce n’est pas sans raison que Jalbert assimile l’autonomie du local par rapport au central à « une autonomie administrée[8]», mais en Haïti, moins qu’une autonomie administrée, c’est une autonomie domestiquée, vouée à une obéissance servile ; et là, ce n’est plus une autonomie, c’est une dépendance. Cette dépendance a également un contenu international organisé autour de la coopération décentralisée.

2.3 Formation sociale haïtienne : une question politico-institutionnelle

Haïti est sur le plan institutionnel à un point lamentable, l’on a pour preuve le dysfonctionnement du Parlement, la crise au niveau de la Police (revendication syndicale, émergence d’organisation dissidente au sein de la police : fantôme 509), l’échéance du mandat des élus locaux. Ce dernier élément constitue un accroc à l’autonomie politique et administrative des collectivités territoriales qui se voit diriger par des agents exécutifs, désormais représentants de l’exécutif, complètement dépendants de l’exécutif qui s’adjuge un droit de révocation et de nomination sur les autorités locales. L’autonomie locale n’existe presque pas en pareille situation, sinon reste fantômatique.

Conclusion

Développement rachitique, indigence administrative ; bref, ce sont là quelques tournures pour caractériser la réalité des collectivités territoriales haïtiennes. Cette réalité telle qu’elle se donne à décrire correspond à un défaut d’autonomie locale chronique ; et donc, une dépendance, bien sûr, chronique de ces collectivités par rapport à l’administration centrale, aux organisations non gouvernementales et internationales, et aussi à d’autres États (coopération décentralisée).

Cette situation, loin d’être l’expression de la conjoncture critique provoquée par la covid-19, exprime ce que, à ce point de l’histoire, la formation sociale haïtienne est en mesure d’engendrer et, comme de fait, engendre comme collectivités territoriales. L’impotence de celles-ci face à l’épreuve de la covid-19 dévoile, du coup, leur incapacité à remplir leurs fonctions sociales, ou davantage, à se faire une existence institutionnelle effective. Ce dévoilement expose ce qu’il convient d’appeler, dans le langage du texte, une existence fantôme.

À dire vrai, le nœud de ce dévoilement est historique et se résume ainsi : la formation sociale haïtienne ne développe pas encore les conditions socio-économiques et politiques d’une gestion décentralisée de l’État. Enfin, cette situation concrète de crise, examinée du point de vue de la formation sociale haïtienne, adresse un ultime enseignement à l’attention des fanatiques de la décentralisation, en ce sens que leur passion ne suffit pas à rendre réel un processus à détermination socio-économique et politique.

Innocent JEAN LOUIS, Sociologue, Avocat, Gestionnaire
Peterson DEROLUS, Sociologue, Maitrisant en Population et Développement
   


[1] Officiellement, Haïti est confronté au Covid19 après l’annonce du Président le 19 mars 2020 de deux personnes testées positives au SARS-CoV-2.  Le pouvoir central décrète l’état d’urgence sanitaire et met en place une série de mesures pour éviter la propagation du virus.

[2] Ces mesures sont concernées par l’arrêté présidentiel déclarant l’état d’urgence sanitaire sur tout le territoire national, en date du 19 mars 2020.

[3] Jean-Rénol Élie, « Quel intérêt pour la décentralisation après le séisme de 2010 ? », Cahiers du CEPODE, No.2, 2ème année, Mai 2011, pp.101-136,

[4] Innocent Jean Louis, « Décentralisation en Haïti (1987-2015) : son institutionnalisation en débat », mémoire présenté pour l’obtention du grade de licencié en Sociologie, Faculté des sciences humaines, Université d’État d’Haïti, Port-au-Prince, 2016, p.29

[5] Thomas Lalime ; lundi 3 et mardi 4 août 2020 ; le financement monétaire de la Banque de la République d’Haïti a augmenté de 722% en un an. Le Nouvelliste, no.41114. https://lenouvelliste.com/article/219333/le-financement-monetaire-de-la-brh-a-augmente-de-722-en-un-an

[6] Thomas Lalime ; lundi 3 et mardi 4 août 2020 ; le financement monétaire de la Banque de la République d’Haïti a augmenté de 722% en un an. Le Nouvelliste, no.41114. https://lenouvelliste.com/article/219333/le-financement-monetaire-de-la-brh-a-augmente-de-722-en-un-an

[7] Roberson Alphonse; lundi 27 et mardi 28 juillet 2020, Au 30 juin, Jouthe a déjà dépensé 4 milliards de plus que prévu, p.8, Le Nouvelliste, no.41109, https://lenouvelliste.com/article/219096/au-30-juin-2020-jouthe-a-deja-depense-4-milliards-de-gourdes-de-plus-que-prevu

[8] « Pourtant, toutes ces réformes, malgré l’accroissement relatif de la marge de manœuvre laissé au local, n’impliquent pas que le monopole de l’autorité échappe à l’État. Il continue à surveiller l’utilisation des fonds, le respect des lois et des échéanciers, la conformité aux objectifs. Son rôle sur le plan normatif reste considérable, car c’est l’État qui fixe les buts à atteindre, qui a conçu les lois et coordonne leur application ». Voir, Jalbert, L., « Décentralisation ou autonomie administrée : éléments de synthèse et de réflexion sur la réforme municipale et régionale au Québec », Cahiers de recherche sociologique (en ligne), Vol. 3, no. 1, 1985, pp.75-98, Consulté le 23 août 2015, Disponible sur : http://id.erudit.org/iderudit/1002012ar

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